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勞動部對於勞動基準法部分條文修正草案事前評估不足 行政院105年間審查時認為新修正勞動基準法毋需緩衝期 肇致各界措手不及 監察院糾正行政院及勞動部(監察院─院新聞稿)

院新聞稿

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院新聞稿標題與內容區
標題 勞動部對於勞動基準法部分條文修正草案事前評估不足 行政院105年間審查時認為新修正勞動基準法毋需緩衝期 肇致各界措手不及 監察院糾正行政院及勞動部 日期
內容

行政院為落實「週休二日」政策,民國(下同)105年修正勞動基準法,政策甫一實施就廣受各界批評僵化、缺乏彈性,勞方、資方都表示嚴重不滿,已對社會造成重大衝擊,行政部門當時之相關作為是否妥適?監察委員陳慶財、方萬富、李月德、楊美鈴及江明蒼基於職責,以及對於勞工權益與產業發展之關心,申請自動調查。歷經半年之調查,於今(3)日監察院財政及經濟委員會會議通過調查報告,並通過對行政院及勞動部之糾正案。依據憲法五權分立之精神,關於立法院對法案之審議結果,監察院完全尊重,爰本調查報告不探究立法院審議勞動基準法之過程及內容,僅對行政部門相關作為之疏失,依權責予以事後監督。

 

本案調查期間,陸續接獲下列3件陳訴案,經予併案處理:

一、   臺北市議會王鴻薇議員反映各地區都對「一例一休」政策非常困擾,雖然於106年6月底以前只宣導不開罰,惟爾後相關機關是否有因應方案或修法之打算?

二、   社團法人中國國民黨(洪孟楷與黃健豪)陳訴勞動部於106年10月31日在網站公告勞動基準法「一例一休」修正草案,僅公告8日,涉有違反相關規定。

三、   中華民國護理師護士公會全國聯合會陳情,勞動基準法第34條「輪班制應間隔11小時之休息時間」之規定,延到108年上路,萬萬不可行。

為調查需要,本案除向相關行政機關調閱資料外,特別舉行3場座談會,分別邀請具全國代表性之工會團體、大型企業與中堅企業、中小企業,以及工商團體等,表達意見或建議,並舉行專家學者之諮詢會議,嗣於詢問中央及地方主管機關主管人員後,完成調查。

 

壹、糾正勞動部部分:

105年及106年勞動基準法部分條文修正草案內容,影響層面深廣,自應於事前審慎評估,以減少社會各界爭議。惟勞動部於105年6月24日及106年11月8日兩度將勞動基準法部分條文修正草案送行政院審查時,於「法案及性別影響評估檢視表」中,竟無詳實的質化評估與引據量化數據之分析及說明,即輕率認定於推動實務上對於企業用人,並不會有太大困難、未評估物價上漲之社會成本、未衡酌對勞工及企業造成衝擊之程度,導致政策決定所依據之理由模糊,各界難以瞭解及認同,足徵勞動部於勞動基準法新制草案之研擬階段,未踐行完整之法案影響評估作業,有欠周全。又行政院於105年6月30日將勞動基準法部分條文修正草案函請立法院審查後,勞動部始於105年11月間陸續提出「『週休二日』修法政策評估報告」、「國定假日調整政策評估報告」及「特別休假調整政策評估報告」等3份評估報告,惟其內容多為修法政策或調整政策之說明,對於許多重要面向,如仍有3成5勞工未能享有「週休二日」所受影響及中小企業面臨之困境等,並未進行深入評估,甚至未予評估,亦未評估受影響較大之產業或行業之勞工及企業,其得失利弊,顯見勞動部後續提具上開3份評估報告之內涵,有諸多缺漏不備,即於105年6月24日及106年11月8日,兩度將攸關勞工重大權益及產業發展之勞動基準法部分條文修正草案報請行政院審查之作為,均與「中央行政機關法制作業應注意事項」第2點及「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」第3點,對於法案衝擊影響層面及其範圍,包括成本、效益應有完整之評估之規定未合,核有怠失。糾正之理由如下:

一、   行政院所屬各機關主管法案,報行政院審查修正草案內容時,依照「中央行政機關法制作業應注意事項」第2點及「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」第3點等相關規定,對於法案衝擊影響層面及其範圍,包括成本、效益及對人權之影響等,應有完整之評估,以利行政院審查。

(一) 勞動部分別於105年6月24日及106年11月8日,兩度將勞動基準法部分條文修正草案送行政院審查,並分別檢附該部於105年5月31日及106年10月30日填寫之「法案及性別影響評估檢視表」,其中關於「柒、成本效益及對人權之影響」項下之成本效益分析部分,僅簡略如附表1及附表2所示:

附表1、勞動部填寫之成本效益分析(105年5月31日)

項目

說明

備註

成本

增加企業人事成本。本(105)年施行之勞動基準法正常工時1週40小時係為達成「週休二日」,故為落實「週休二日」之相關條文修正,於推動實務上對於企業用人而言,並不會有太大困難,惟可能會造成人事成本(如加班費用、多聘用人力所須提撥之法定雇主負擔)增加。

1.關於成本及效益,指政府及社會為推動及落實法案必須付出之代價及可能得到之效益。

2.得量化者應有明確數字,難以量化者亦應有詳細說明。

效益

1.解決實務上常見之爭議,促進勞資關係和諧。

2.使勞工權益獲得更合理且完整之保障。

資料來源:勞動部。

附表2、勞動部填寫之成本效益分析(106年10月30日)

項目

說明

備註

成本

「週休二日」新制實施後,每一勞工均於法制上享有同等之例假及休息日,本次修法並未涉及加班費倍率之提高,於推動實務上對於企業用人而言,並不會造成太大困難。

1.關於成本及效益,指政府及社會為推動及落實法案必須付出之代價及可能得到之效益。

2.得量化者應有明確數字,難以量化者亦應有詳細說明。

效益

1.解決實務上常見之爭議,促進勞資關係和諧。

2.使勞工權益獲得更合理且完整之保障。

資料來源:勞動部。

(二) 勞動部上開對於成本與效益之評估,僅有簡略文字概述,即輕率認定「於推動實務上,對於企業用人而言,並不會有太大困難」,當時行政院院長林全曾直言之物價上漲等社會成本,竟完全未提及,未衡酌對勞工及企業衝擊大小,導致政策決定所依據之理由模糊,不易被瞭解及認同。

(三)  監察院舉行諮詢會議時,與會專家批評:「新修勞動基準法沒有事前評估……法案之對象、量化、質化,總量、個體等變動,要事前評估。評估之後,要有政策辯論。」

二、   行政院於105年6月30日將勞動基準法部分條文修正草案送立法院審查之後,勞動部才分別於105年11月間提出「『週休二日』修法政策評估報告」、「國定假日調整政策評估報告」及「特別休假調整政策評估報告」等3份評估報告,且其內容對於許多重要之面向,均未進行深入評估,甚至未予評估。例如:

(一) 「『週休二日』修法政策評估報告」對於提高休息日出勤之加班費,未評估對勞工及企業之衝擊程度。

(二)  「國定假日調整政策評估報告」雖點出中小企業面臨之困境,惟所造成衝擊影響之評估,付之闕如。

(三)  「特別休假調整政策評估報告」中,坦承勞工未休畢特別休假日數之原因為何,及雇主發給特別休假應休未休工資之情形,目前尚無相關資料,則此調整政策之評估,顯不切實。

 

貳、糾正行政院部分:

行政院明知勞動部於105年6月24日陳報之勞動基準法部分條文修正草案,攸關全國勞工重大權益及經濟發展,各方意見歧異極大,本應審慎及完整評估該修正草案之衝擊影響層面及其範圍後,如認為周妥,再予函請立法院審議,俾杜紛擾;然行政院於審查該法部分條文修正草案過程中,竟無視於勞動部在溝通不足且未基於專業提出完整的法案影響評估報告情況下,迅即於105年6月30日完成勞動基準法部分條文修正草案之審查,以7天作業期程,完成爭議性甚高之法案審查,審查速度之快並非是重大法案,尤其是爭議性甚高法案之作業期程,自易造成社會各界對勞動基準法該次修正草案之質疑與爭議。又行政院及勞動部於105年間推動勞動基準法部分條文之修正,其目的係預期促進勞資關係和諧,以及使勞工權益獲得更合理之保障,立意良善;惟施行以來,各界反映規定僵化、缺乏彈性,已明顯衝擊勞資雙方相互信賴與良性互動之關係,除勞資雙方不信任感加深,而未能促進勞資關係和諧外,甚至被形容已造成包括勞工在內之「勞資政三輸」局面。勞動基準法部分條文修正後,施行未滿1年,即再度提出該法相關條文之修正草案,適足以證明105年間政府倉促推動修正勞動基準法之結果,已對社會造成莫大之負面衝擊及紛擾,明顯不符政府原先之預期,核有重大疏失。糾正之理由如下:

一、   行政院於審查本案時,並未依據相關規定,要求勞動部應提出對於法案衝擊影響層面及其範圍,包括成本、效益等之完整評估,以利審查。

二、   行政院於審查勞動基準法部分條文修正草案過程中,竟無視勞動部在溝通不足且未基於專業提出完整之法案影響評估報告情況下,以7天作業期程,審查完成既有重大影響且爭議性甚高之法案,自難免引發社會各界對勞動基準法該次修正草案之質疑與爭議。

三、   依據行政院主計總處「薪資與生產力統計月報」,不論是106年9月單月工時或106年1月至9月之平均工時統計,均比去年同期之工時增加(附表3、附表4)。行政院原先縮減勞工工時之目標,已然落空。

附表3、106年9月之工時    單位:小時

 

工業

服務業

工業及服務業

106年9月

  181.3

 172.3

  176.2

與上年同月比較

    +14.7

    +13.8

    +14.2

資料來源:中華民國統計資訊網,行政院主計總處統計專區下之薪資及生產力統計。

 

附表4、106年(1-9月)及105年(1-9月)之工時  單位:小時

 

工業

服務業

工業及服務業

106年(1-9月)

 173.43

 165.99

  169.22

105年(1-9月)

  172.90

 165.93

  168.97

106年(1-9月)與

105年(1-9月)比較

    +0.53

    +0.06

    +0.25

註:監察院據查詢中華民國統計資訊網,行政院主計總處統計專區下之薪資及生產力統計所得內容計算。

 

四、 企業界抱怨:「一例一休使勞資雙方陷入前所未有的猜忌」;台北市美國商會白皮書:「近期修訂的勞動基準法造成臺灣的投資環境不合時宜」;政府原本為落實「週休二日」,照顧勞工基本勞動權益之美意,竟一再被各界批評指責,明顯衝擊勞資雙方相互信賴與良性互動之關係,甚至被形容已造成包括勞工在內之「勞資政三輸」局面。

五、   勞動基準法部分條文修正後,施行未滿1年,行政院即於106年11月9日再度函請立法院審議勞動基準法部分條文修正草案,依其修正草案之總說明,係考量勞雇雙方就延長工作時間時數限制、例假安排及特別休假規定,均有適度調整之建議等,適足以證明105年間政府倉促推動修正勞動基準法之結果,已對社會造成莫大之負面衝擊及紛擾,明顯不符行政院原先之預期。

 

參、糾正行政院及勞動部部分:

新訂定或修正之法律條文如果實施,會造成太大之衝擊,或影響部分人民之權益甚鉅,為避免受影響者一時無所適從及因應;或就所修正之條文,如政府尚應作充分之準備、宣導,以輔導受衝擊者得以調適,法制作業實務上常以另定「日出條款」給予宣導、緩衝及調適期間,切實納入衡酌,且在立法例上,對於受衝擊者加強宣傳、輔導而給予緩衝期之規定,並非罕見。惟行政院於審查勞動部105年6月間所擬之勞動基準法部分條文修正草案時,認該法案自公布日即可施行,竟未預留緩衝時間,未考量此修正內容攸關全國勞工之重大權益,以及相關產業與企業之營運及發展,影響層面極大,社會各界需要時間調適,尤其是受到衝擊較大者,更需要有一段合理時間,進行宣導、準備或因應,而其未切實衡酌應否給予適當的宣導緩衝期,肇致該次修法結果,除第34條第2項有關輪班更換班次時,至少應有連續11小時休息時間之規定,授權由行政院另訂定施行日而尚未施行外,其他對於衝擊影響較大或較具爭議之條文,均在完成立法後,於極短時間內或立即施行,以致相關各界措手不及,難以調適因應,因而招致強烈不滿;另由於未有適當期間之過渡緩衝,在法律已公布生效後,本應據以執行之條文,勞動部等相關部門只好在法律未授權之情形下,實施所謂「宣導及輔導期」及「輔導先行」等措施,採取對違規者暫不查處之方式因應,如此將法律執行自動延後之作法,是否符合依法行政原則之要求,並非無疑,此一延伸問題,益見本次法制作業上未予規定緩衝期,確有重大缺失。糾正之理由如下:

一、   行政院林萬億政務委員於105年6月29日主持本法部分條文修正草案審查會議中,對如此爭議不斷,又有重大影響之修正條文,竟不考量依勞動部之建議,規劃並訂定適當之宣導期或緩衝期,俾利各界得以充分瞭解及預為因應。

二、   由於行政院認為本次修正草案無需緩衝期,而勞動部未本於原有的專業考量而堅持緩衝期之重要性及必要性,修法結果幾近採納行政院及勞動部之版本或意見,肇致各界一時難以調適因應,受影響較大者,大多措手不及,故引起強烈不滿。

三、   各工(公)會紛紛要求勞動部解釋新修正之勞動基準法相關疑義,合計達15件外,各地方勞工行政主管機關亦因疑義,而要求勞動部解釋之件數,更高達24件,顯見當時各方因法令匆促上路,對於修正條文之適用,並無正確之認知,以致發生無從準備應有之人事薪資及差勤系統之調整,或因應人力調度及工時安排等問題。

四、   據監察院所諮詢之學者表示,世界各國勞動法令之修正,都有緩衝期,例如日本修正縮短工時之法律,分年按企業雇用勞工人數多寡,分階段實施,以6年時間,才完成縮短工時政策;專家指出,當時企業不知道會有所謂之「輔導期」,許多企業為因應勞動基準法105年12月21日之修正條文,當時均匆忙趕辦,修改其人力資源之差勤及薪資相關系統,時間壓力極大。

五、   立法例上,對於受衝擊者加強宣傳、輔導,而給予緩衝期之規定,並非罕見:

(一)  104年5月15日將勞動基準法第30條第1項每2週工作總時數不得超過84小時之規定,修正為每週不得超過40小時。由於涉及正常工時之縮短與計算方式,乃明定於105年1月1日施行,給予社會各界半年之緩衝期,故勞動部就該法之修正採特定日期施行,以「日出條款」作為緩衝,核有前例可循。

(二) 又如農藥管理法於103年12月9日修正時,於第29條中增列第9款,有關農藥販賣業者販賣農藥時,應開具販售證明予購買者及該證明應記載內容之規定,該次同時修正第53條第1項內容,對於違反上開第29條第9款應開具販售證明予購買者及該證明應記載內容規定者,處新臺幣(下同)1萬5千元以上15萬元以下罰鍰,並為此一修正屬課予農藥販賣業者開具販售證明之新增義務,遂於第53條第2項中明定,農藥管理法於103年12月9日修正之日起1年內為宣導期,對於違反第29條第9款之規定者,應加強宣導,不適用上開第1項處1萬5千元以上15萬元以下罰鍰之規定。

六、   勞動部雖於106年上半年加強辦理宣導、輔導工作,惟截至106年11月10日止,中小企業仍有80%未曾接受宣導或輔導,對於修正條文之認知仍然不足,更遑論遵守法令,落實執行。

七、   勞動部於法律未明定或授權下,實施所謂「宣導及輔導期」、「持續輔導」及「輔導先行」等措施,採取對違規者暫不查處,刻意將對法律執行自動延後之作法,是否符合依法行政之要求,是否損及法律之尊嚴及政府威信,皆非無疑。

 

肆、請勞動部檢討改進部分:

一、   勞動部於106年10月31日公告勞動基準法部分條文修正草案,該部對於部分條文之具體修正內容,因未能作出最終決定而採取甲、乙二方案,徵詢各界意見,顯見其影響深遠,各界仍有爭議,有廣泛蒐集意見並據以深入評估何方案較為妥適之必要;然該部竟僅以「因本案具時效性」為由,將法案預告期間縮短為8日,大幅限縮各界表達意見之時間,除不利各界充分表達意見外,更憑添各界不滿及爭議,反而增加法案修正之難度,致延宕時效,且與行政院秘書長105年9月5日院臺規字第1050175399號函規定之意旨不符,容有未洽。

(一) 依行政院秘書長105年9月5日院臺規字第1050175399號函規定:「各機關研擬之法律或法規命令草案,自105年10月1日起,應至少公告周知60日,使各界能事先瞭解,並有充分時間表達意見。但有下列情形之一,依各該規定辦理:一、情況急迫顯然無法事先公告周知,或法律草案經主管機關檢視確認與貿易、投資或智慧財產權無關者,得免為公告周知。二、情況特殊,有定較短期間之必要者,各機關得另定較短之期間,並應於草案內容公告時,一併公告其理由。」

(二)勞動部於106年10月31日預告勞動基準法部分條文修正草案,該部對於部分條文之修正內容,因未能作出最終決定而採取甲、乙二方案,徵詢各界意見,顯見其影響深遠,各界仍有爭議,有廣泛蒐集意見以求周延之必要。

(三)然勞動部前開預告並未詳述其具體依據,僅以「因本案具時效性」為由,即大幅縮短預告時程,要求各界如有意見應於同年11月7日前提供,如此重大之修正草案,預告期間竟僅有8日,難達成廣泛集思、博採眾議之效。

(四) 對於影響深遠,各界仍有爭議之修正條文,大幅限縮各界表達意見時間,憑添各方不滿及爭議,反增加推行法案之修正難度而延宕時效;若各機關動輒逕以「時效性」為由,即任意大幅縮短法律草案或法規命令之預告時程,則上開行政院秘書長105年9月5日函之規定,將形同具文。

二、   勞動部訂頒「勞動部補助地方政府辦理督促事業單位遵守勞動條件法令計畫」,補助各地方政府聘用勞動條件檢查人力,合計325名,該部每2年針對各受補助之地方政府進行考核評鑑,並得依評鑑成績高低,調整受補助單位自籌經費比率,評鑑項目包括「行政」、「業務」及「綜合評量」等三大面向,茲以評鑑項目「業務」項下之「有效檢查場次」為例,雖有其必要,惟是否因此將導致地方政府為提高其評鑑成績,而要求勞動檢查員刻意增加「有效檢查場次」情形,勞動部宜予注意。勞動檢查係政府落實勞動法令之重要憑藉,勞動檢查員代表政府前往企業辦理檢查,係將公權力介入勞雇雙方間之私經濟領域中,自應慎重其事,始能有效輔導企業確實遵守勞動基準法,並避免滋生民怨。據各界反映,實務上各主管機關對勞動條件檢查之認定標準不一、勞動檢查員認定之標準不合理,或其基於自身業績與勞動部評鑑項目考量之不當作為等,均已增加勞資雙方遵守法令之不少困擾。又部分地方政府反映,目前勞動條件檢查人力不足,且絕大多數勞動檢查員為聘用人員,其必須同時面對勞資雙方之極大壓力,工作相當繁重及辛勞,流動率亦高等情。由於目前勞動檢查員絕大多數為聘用人員,相對正式人員而言,似乎較不利經驗傳承與對其課責,故如何留下有經驗之優秀勞動檢查員、以何種方式持續補充檢查人力,以及精進渠等之專業智能,俾提升勞動檢查效能及品質,落實勞工權益之保障,仍有待勞動部及各地方政府之共同持續努力。

(一) 勞動部每2年針對受補助聘用勞動條件檢查人員之各地方政府,進行考核評鑑,然評鑑項目「業務」項下,查有違反重點法規之「有效檢查場次」,雖有其必要,惟是否將導致地方政府為提高其評鑑成績而要求勞動檢查員刻意增加「有效檢查場次」情形,宜予注意。

(二)實務上各主管機關對勞動條件檢查之認定標準不一、勞動檢查員認定之標準不合理,或其基於自身業績與勞動部評鑑項目考量之不當作為等,均已增加勞資雙方遵守法令之不少困擾。

(三) 以106年為例,除勞動部補助地方政府負責勞動條件檢查之聘用人員325名外,各地方政府以自有預算員額,專責辦理勞動條件檢查業務人員僅有12名。另據部分地方政府之反映,勞檢人力不足,勞動檢查員必須同時面對勞資雙方之極大壓力,工作相當繁重及辛勞,流動率亦高。

(四)相對正式人員而言,聘用勞動檢查員似乎較不利經驗傳承與對其課責,故如何留下有經驗之優秀勞動檢查員、以何種方式持續補充檢查人力,以及精進渠等之專業知能,俾提升勞動檢查效能及品質,落實勞工權益之保障,顯然仍有待勞動部及各地方政府之共同持續努力。

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