監察委員:浦忠成、賴鼎銘
行政院於108年10月宣示開放山林、向山致敬政策,除國安及生態保育區外,以「全面開放、有效管理」為原則,責成相關部會逐年全面提升我國登山運動環境。惟臺灣山域有近3百座超過3千公尺以上之高山,地形、氣候多變,一旦發生事故,需投入大量救援人力。究政府鼓勵國民親近山林,相關法規及配套措施是否完備?何以迄今山域事故件數仍呈趨勢成長?監察委員浦忠成、賴鼎銘調查後發現,行政院宣示開放山林後,現行仍有法規、管理措施、山林教育等事項,亟待檢討改進,經監察院財政及經濟、內政及族群、教育及文化、交通及採購委員會聯席會議於112年11月8日通過調查報告,函請行政院督飭所屬確實檢討改進見復。調查報告說明如下:
一、開放山林迄今4年餘,事故件數仍呈現趨勢成長、主要族群仍以中高齡、迷路之自組團為主:
行政院108年10月宣示開放山林政策,適逢108年底新冠肺炎疫情爆發,世界各國邊境管制,間接促使國內登山人數遽增,山域事故件數成長比率於翌(109)年達219%、求援人數達250%,截至今(112)年7月底,山域事故件數相較前4年同期1至7月份,呈現趨勢成長;中高年齡且因迷路求援之自組隊伍,仍居最大族群;迷路及創傷仍屬主要態樣。開放山林迄今4年餘,行政院允應切實瞭解山域事故癥結所在,賡續策進山林教育與配套措施,以維我國民健康權及環境權。
二、行政院109年7月公布「山林開放暨登山活動管理實施方案」,欠缺尊重原住民族主體性:
行政院109年7月公布「山林開放暨登山活動管理實施方案」,責成有關部會提出工作要項、期程及績效指標,未見原住民族主管機關及其工作項目,惟我國山林多位於原住民族地區,各資源治理機關依法應予尊重,負有取得同意、利益共享與資源共管等義務,而原住民族委員會主管原住民族事務,為配合開放山林政策目標,於維護原住民族主體性之脈絡下,位居溝通、協助要角,自不可劃於界外。揆諸近來部落居民抗議登山活動侵擾傳統領域新聞事件,益徵現行政策欠缺尊重原住民族主體性,以及瞭解原鄉山林文化之相應措施。行政院允應儘速檢視現行工作要項,持續關注及協助原民議題,以維我國山林文化完整性及永續發展。
三、行政院就商業登山團之主管機關及納管規範,於宣示政策3年期間仍議而不決:
行政院108年開放山林政策,鼓勵民眾親近山林,雖知我國商業登山團模式已行之有年,廣為民眾認知並利用,且因業者良莠不齊,衍生糾紛與山域事故救援等情形,卻就商業登山團之主管機關及納管規範,於宣示政策3年期間仍議而不決,行政院允應正視商業登山團之存在及相關爭議,並積極研定規範、輔導及納管,以健全我國登山活動及觀光發展。
四、登山產業已然成型,惟部分業者長期占用營地、山屋等不當行為已破壞山林生態、凸顯公權力不彰:
登山運動於我國運動人口主要從事運動之項目位居第二,協作團體日漸興盛,提供交通接駁、嚮導、炊事、住宿與揹工等服務,登山產業已然成型,惟部分業者長期放置炊具與裝備於公有山屋、營地或預先搭帳占用營位,提供定點協作服務並獲有收益,亦有就地掩埋廚餘油污及廢棄物者,以致吸引且改變野生動物覓食習性,衍生動物滋擾山屋事件。凡此均破壞我國珍貴山林生態、不利山林永續經營,亦凸顯公權力不彰,行政院允應督飭各山域管理機關全面盤查所轄是否涉有前情,並檢討規範、採行適當措施,以符實需。
五、登山人潮遺留之垃圾與排遺日漸增加,始終未能改善,已危害臺灣特有種棲地:
為回應登山民眾需求,行政院開放山林政策目標其一為「設施服務,便民取向」,雖責成所屬新建及改善山屋、增加營地容量、設置簡易或生態廁所,惟全面開放後,登山人潮遺留之垃圾與排遺日漸增加,始終未能改善,如海拔1,800公尺水漾森林、2,200公尺眠月線,抑或3,557公尺冰河孑遺動物、臺灣特有種南湖山椒魚之棲地南湖圈谷,常見垃圾、衛生紙及排遺,長年無法分解,顯示無痕山林教育尚且不足、設施服務不敷使用,登山民眾足跡已破壞山林生態,更凸顯檢討遊憩與生態承載量之必要性,均亟待正視。行政院允應持續強化無痕山林教育,並基於自然生態與便民服務之衡平原則提升設施服務,以維山林永續發展。
六、越野汽機車破壞山林環境,無法可管;現行巡視勸導,似屬杯水車薪:
臺灣山林環境多樣,吸引民眾騎乘越野機車於崎嶇山徑、進行極限運動。本案參據網路影片並履勘南投縣蜈蚣崙山發現,現地阻絕設施遭破壞、樹根遭輾壓、土壤夯實、山徑石塊遭碎裂翻出及土壤流失等情,然因現行森林法無相應罰則,管理機關巡視勸導費用每年約20萬元卻難收成效,復因越野機車多未懸掛車牌,蒐證不易,且山徑並非道路交通管理處罰條例所定範疇,縱依社會秩序維護法規定,僅能勸導離去。類似情形尚有民眾駕駛吉普車輾壓七彩湖箭竹林案例。我國開放山林後,戶外運動蓬勃發展,行政院允應督飭所屬,針對各地案例盤點遭遇困境、檢討法規及建立合理可行之相應措施,以符實際。