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「長照2.0計畫」政策總體目標及實際需求人口 未明,財源穩定性疑慮亦影響資源配置及永續性,監察委員陳小紅建請行政院督同所屬正視並及早綢繆

  • 日期:109-06-16
  • 資料來源:綜合業務處

「為因應我國急遽的老齡化,政府繼『長照十年計畫』後,自107年始積極推動『長照2.0計畫』;又,為落實『在宅老化』和『社區老化』理想,政府期透過長期照顧管理中心結合社區整合型服務中心之評估,提供各地老人由居家照顧、送餐服務、喘息服務、輔具協助以迄交通服務等各類補助,此即坊間所稱之『長照四錢包』。惟實施迄今,其服務組合類型與樣態是否確符需求?實牽涉醫療和社福兩大服務體系之協調整合,以及在預知我國未來七年即將邁入超高齡社會前提下,政府長照經費與人力之配置願景及規劃等情,均有深入調查之必要」案,今經監察院內政及族群、財政及經濟、教育及文化、交通及採購委員會四委員會聯席會議通過監察委員陳小紅提出之調查報告,責成行政院督同所屬各部會檢討改進。
 
陳小紅委員十分關心「長照2.0」計畫對國內長照需求人口、政府政策目標、服務類型與城鄉執行之差異,除向政府相關主管機關調閱各項資料外,亦諮詢國內多位該領域之學者專家及實務團體,並親赴13個地方政府共計42處執行單位實地履勘,與執行業務的工作人員進行座談及意見交流。
 
近年來臺灣人口急遽老化,全國各縣市平均老年人口占14﹪,部分偏鄉更已逾20﹪,長照需求人口逐年倍增已是不爭事實。政府繼「長照1.0」計畫後,自106年賡續推動「長照2.0」計畫,惟調查發現衛福部未要求地方政府調查/盤點實際需求人口數,僅以96年「長照1.0」計畫的目標人口推估做為2.0計畫的目標人口群,明顯不符實際;「服務涵蓋率」為「長照2.0」計畫之關鍵績效指標指標(KPI)之一,據以檢視服務的供給是否到位,經計算108年全國長照服務涵蓋率僅47.26﹪,顯見仍有約一半有長照服務需求之民眾,未獲滿足所需之服務,究其原因,或因未獲知服務資訊及求助管道、或因有服務需求卻礙於無力承擔費用而作罷,抑或涵蓋率之計算偏誤所致,且各界對服務涵蓋率之計算方式意見不一,計算公式也幾經修正,究實際服務涵蓋率為何?政府對服務涵蓋率之期望目標值又為何?迄今仍無法確知。然而,長照實際需求人口數影響服務的提供及資源的挹注,服務涵蓋率可檢視服務的供給是否到位,並可據以調整資源的配置,故調查報告建請行政院督同衛福部確實審視,並妥適擘劃,以踐行在地老化之目標。
 
陳委員也十分關心長期照顧人力問題,長照服務體系建構初期,勞動部自81年起開放雇主申請外籍看護工,以補充性原則適度引進,期解決國內失能者之基本照顧需求,迄今外籍看護工人數約24萬餘人,於107年長照服務需求人口運用外籍家庭看護工之占比為17.1﹪。惟隨長照體系的次第開展,將長照需求回歸國內長照體系,減少國人對外籍移工的依賴,本即應為行政院推動長照政策目標之一,近幾年來外籍家庭看護工增幅比率雖呈下降趨勢,惟隨外籍移工之母國發展快速、人權團體對外籍移工人權及要求比照本勞納入勞動基準法規範等諸多考量下,政府復於107年允許雇用外籍看護工家庭使用長照喘息服務等情,依賴外籍看護工提供全時照顧,似漸趨緊縮,然行政院卻乏外籍看護工退場之具體規劃,究長照政策之總體目標為何?外籍看護工人力與我國照顧人力應如何衡平與妥適配置?行政院允應正視,並督飭國發會、勞動部、衛福部共同深究研議。
 
經調查,陳委員亦發現「長照2.0」計畫之推動,政府應再針對下述課題予以研議妥適改善措施:
 
  1. 政府自106年起推動「長照2.0」計畫,擴大服務對象及增加服務項目,並採設立「長照服務發展基金」之作法,支應長照服務與資源佈建所需經費。然據衛福部推估,「長照2.0」每年預算需求將從106年之162.26億元,逐年成長至115年之736.48億餘元,10年總計經費將達4,721.68億元,政府且承諾未來4年將年增至600億元。事實上,自106年至108年長照總支出經費分別為118億、356億以迄386億;而現行「長照2.0」計畫執行經費乃依各縣市政府財力分級,以95﹪至97﹪由中央支付,僅3﹪至5﹪由地方政府負擔居多,未來經費一旦停止或縮減,將影響「長照2.0」計畫之後續推動與執行,且恐增加地方政府在政策執行上的不確定感暨衝擊人力等相關資源的配置。是以,面對國人長照需求日殷,現行長照基金之財源能否充足而穩定地回應我國高齡人口之長照需求,尚待行政院督同衛福部等相關部會審慎評估並及早研議。
  2. 106年起施行之「長照2.0」計畫,除「長照1.0」計畫原有的四類服務對象外,新增了50歲以上失智症患者、49歲以下失能身心障礙者、55至64歲以上平地失能原住民,以及65歲以上輕度失能之衰弱老人等四類服務對象,並增加原有的8種服務項目至17項,因此,衛福部對長照業務之推動執行,分屬長期照護司、護理及健康照護司、社會及家庭署等3個機關。又,地方政府現行長照制度之業務建構則大多由衛生部門主責,少部分由社會局下轄,不但與過去80%由社政部門執行不同,政府部門的權責與分工似亦未臻明確;再者,「長照2.0」計畫之政策推動往往又急又快,似未先行與各縣市政府及民間團體進行溝通協調或召開會議說明,致地方政府或民間單位難獲完整資訊,已造成困擾,並損及政策之美意,行政院允應督飭衛福部研謀改進對策。
  3. 「長照1.0」計畫推動以來,長照人力資源短缺始終為該計畫面臨的諸多困境之一。在長照人力至為吃緊情勢下,行政院賡續推動「長照2.0」計畫,長照人力勢將更形捉襟見肘,109年居家式照顧服務員之人力缺口達9,600人。本院107年間針對長照人力之調查結果發現,參加照顧服務員訓練結訓學員領有結業證書,以及取得照顧服務員技術士證照者共計12萬餘人,然實際從事照顧服務工作者僅占24.5%。「長照2.0」實施迄今,衛福部調查107年度全時居家照顧服務員平均薪資已達38,498元,部分工時者平均時薪為223元,然實際從事照顧服務工作者僅占43%。實務上亦發現,居家式照顧服務員於長照給支付新制上路後薪資待遇普遍提高,同一時間機構住宿占床率雖由105年的77.3%增至108年11月的84.2%,然因機構照顧服務員薪資並未調升且需排班(三班制),致人員增加幅度有限,住宿式機構照顧人力明顯不足。又因照顧服務員待遇普遍提高,而照顧服務督導人員之薪資待遇卻未隨之調整,業衍生不平,衛福部允應會同教育部、勞動部正視長照人力之妥善規劃與運用。
  4. 現階段中央頒布「長照2.0」計畫政策推動擴增之17項服務,多數承襲自日本長照經驗 (諸如:小規模多機能中心、失智症團體家屋、家庭托顧等),是否確實符合我國民眾需求及民情,不無疑義。且不少縣市政府囿於17項服務繁多且無優先順序,復因欠缺事前調查/盤點,以致無論都會區、鄉村及離島地區之地方政府均傾向全數辦理,衍生「一套衣服大家穿」的情境,也導致各項提供服務之品質參差不齊。目前各地方均以居家照顧服務項目之受益人數最多,惟居家照顧服務係民眾最需要的長照服務項目?抑或是最容易推動項目?甚或民眾經濟能力最能負荷之服務項目?尚待剖析,而迄今未見符合各該地區因地制宜之創新服務方案,亦顯有檢討精進空間。
  5. 隨年齡之增長,長者之身體狀況往往也由健康、亞健康,逐步邁向終老,「長照2.0」的目標之一即期向前端銜接預防保健、活力老化、減緩失能,促進長者健康福祉,提升老人生活品質;向後端提供多目標社區式支持服務,轉銜在宅臨終安寧關懷,以減輕家屬照顧壓力暨長照負擔。「長照1.0」計畫實施時,曾成立照顧管理中心,並確立「需求評估」與「服務提供」分立原則,「長照2.0」計畫延續推動迄今,即照顧管理中心受理民眾申請長照服務後,由照顧管理專員訪視評估提出問題清單及進行失能等級及額度判定,由A單位個管員擬定照顧服務計畫、服務連結與追蹤及調整照顧計畫內容。惟因「長照2.0」計畫評估及提供服務內涵複雜,並非全為家屬所熟悉,多數家屬或照顧者無法自行判斷並獲得切身所需之服務計畫,此時照顧管理專員及A單位個管員之專業,以及對服務對象之評估與服務提供的意見整合,即可能深切影響受服務對象是否能獲得妥適之照顧服務,現階段A單位之「接案」性質明顯高於照顧服務之「規劃」功能。另,預防及延緩失能的復能照護服務應優先於專業照顧服務之供給,囿於復能照護服務與專業照顧服務同屬長照給付新制之給付項目,實務上易出現重失智、失能者服務之提供,而輕復能者的現象,皆有賴檢討並研謀改善對策。
  6. 為落實在地老化、社區老化等目標,形構社區整體照顧服務體系之長照ABC單位即頗重要。照顧管理中心受理民眾申請長照服務後,由照顧管理專員訪視評估提出問題清單及進行失能等級及額度判定,由A單位個管員擬定照顧服務計畫、連結B、C單位資源,提供照顧服務,實務上部分特約服務單位已漸發展為一條龍式的服務體系。衛福部雖訂有「社區整合型服務中心(A)注意事項與派案原則」,然實務上A單位往往會優先派案予該機構所設置的B服務單位,亦曾發生有B單位為獲得派案,送禮予A單位之情事。再者,有關C單位係提供預防性的服務,包含社會參與、健康促進、共餐服務、預防及延緩失能服務,諸如社區照顧C據點、巷弄服務C據點、原住民文健站據點、失智C據點及伯公照護站等。長照ABC各單位之功能及服務項目、服務對象、經費來源、主管機關、核銷方式雖不相同卻又息息相關,建置上是否真能發揮前後串接/聯,抑或出現疊床架屋、資源重複情形,允宜重加審視。
  7. 衛福部自107年起推動「直轄市、縣(市)政府辦理長期照顧服務提供者特約簽訂及費用支付作業要點」(即長照給支付新制),地方政府經與長照提供服務單位簽訂行政契約,提供各項長照服務後,再由各服務提供單位上網申報經費。長照支付審核系統於108年10月上線前,衛福部曾先就六個縣市政府進行功能測試,並召開系統操作說明會,以確保長照費用申報及核撥作業得以順利運行。然因實施過程紊亂,致108年度撥款速度慢,撥付比率偏低,嗣由衛福部修正後始漸趨穩定,另因系統介接整合未盡完備,致執行單位須再三重填資料,惟執行機構因提供多項長照服務項目,所需的核銷資料不同(如文化健康站與衛生福利部社區關懷據點之核銷資料即不同),無法轉檔,造成核銷請款需耗費相當人力,徒增作業困擾。是以,資訊系統申報、審查及整合攸關服務之推動效率,衛福部允應儘速改善。
  8. 衛福部「長照2.0」計畫,搭配前瞻基礎建設第一期、第二期整建長照衛福據點經費,擬運用中央特別預算計畫之74.12億元經費,補助地方政府修繕/新增服務據點以拓展長照相關服務,規劃4年內結合799處公有設施/單位投入長照服務,布建綿密照顧服務體系,另於資源不足地區,布建100處照顧管理分站。地方政府申請前瞻計畫補助經費踴躍,惟執行時卻遭遇因工程金額過低、偏遠地區跟都市地區標準一致,致發包不順,致有部分縣市不得不變更計畫或撤案繳回經費之窘境,顯見徒有補助經費卻乏相關配套措施之不足;另,近年來因少子女化,經教育單位盤點釋出之閒置空間,若非屬廢校校地即地處偏僻,且當地鮮少長照需求服務對象,真正能運用者有限,且迄今僅有15處移作長照空間,顯見教育部督導所屬各級學校釋出閒置校舍空間的努力,仍亟待強化。
  9. 政府提供身心障礙者復康巴士交通接送服務已行之有年,「長照2.0」計畫亦針對有就醫或復健需求之服務對象,提供交通接送服務。服務對象雖可自行選擇對自己有利的接送服務以降低自付金額,惟實務上仍發現部分偏遠地區或偏鄉之老人或身心障礙者對交通接送服務需求孔急,往往需提前預約或因總體車輛數不足而被迫放棄。鑒於偏遠地區之長照對象對交通接送服務需求甚殷,部分縣市係與計程車隊簽約,除滿足民眾交通需求外,也解決了車輛數、司機不足及欠缺專業服務等問題,更為計程車業者開啟另類生機,可謂一舉多得,衛福部允宜會同交通部研議擴大辦理之可行性。
  10. 政府推動在宅老化政策,對獨居老人、身心障礙者、生活自理能力缺損、患有慢性病而需要特殊飲食等民眾而言,長照之送餐服務益形重要。以澎湖縣離島地區為例,係運用志工人力發送餐盒,並兼顧定時關懷訪視之功能,惟澎湖當地資源較為匱乏,又常因天候等因素受離島交通船舶運送困難等限制,以現行全國統一送餐服務之補助標準,實難以永續。衛福部允宜研擬針對偏鄉、離島之送餐補助費用,以符實際。