監察委員：范巽綠
監察委員范巽綠調查前彰化縣田尾國民小學教師潘松帶曾於民國（下同）75年間，向時任教育部部長李煥反映彰化縣政府「論語教學實驗」不當，嗣遭該府「人二室」以越級陳情為由予以懲處，致疑未能獲得考績獎金及優良教師獎勵等情，經監察院司法及獄政、教育及文化委員會聯席會議115年5月13日審查通過調查報告。監察委員指出，本案雖緣於單一教師之陳情，然背後凸顯出威權統治時期（指自34年8月15日起至81年11月6日止）「安全室」及「人二系統」對憲政體制、基本人權及民主政治發展侵害之深遠影響，亟需政府與民間就「國家轉型正義教育行動綱領」目標持續努力，建構奠基於法治與人權的歷史記憶，守護台灣民主轉型的珍貴成果。
一、從「安全室」到「人二室」：保防系統之沿革
監察委員指出，「動員戡亂時期臨時條款」於37年公布，政府播遷來臺後，軍中保防工作由國防部總政治部政工系統負責；38年前臺灣省保安司令部成立而啟動各社會體系保防，除在該部及所屬單位進行之外，也涵蓋臺灣省各機關學校、工礦及社會團體機構。39年臺灣警備總部首見「人事清查辦法」業務；40年10月行政院正式建立各機關的保防與清查制度；42年1月依總統令將保防工作移交國民黨中央委員會，並於3月成立「中央保防會報」，同時擴大將學校與公營事業等機構全面納入保防體系；最終在44年，該會報的秘書業務改由調查局接管，相關業務隨之調整。
政府於46年頒布「戡亂時期保密防諜實施辦法」及「機關保防工作實施細則」，由調查局直接辦理機關保防工作，各機關設置「安全室」，並秘密布建工作員，引發《自由中國》於47年1月1日（第18卷第1期）刊登〈異哉所謂安全室主任〉讀者投書：「本學期南自高雄北至基隆，所有的中等學校，都添上了『安全室主任』這麽一個職位。……儼然成為國民黨駐校的『派出所』」、「……他們可以調查一切人，他們可以控制一切人。學校的教職員們，皆敢怒而不敢言」。
當時安全室正、副主任多由調查局專任人員派任，或由具情治經驗幹部轉任，基層人員則由機關內部人員兼任，原則上每20至30人即布建1人。錄取人員並須赴調查局幹部訓練所「展抱山莊」接受3至6個月專業訓練。
52年7月，蔣中正下令將調查局辦理之保防業務移由國家安全局接管，並直接辦理機關保防的工作，國家安全局特別針對學校內的保防工作明確分工，由國民黨中央委員會第6組與各大專院校已設立的知識青年黨部負責；54年7月復將保防業務移回調查局辦理。
59年4月，行政院頒布「機關保防機構暨保防工作人員管理要點」。保防工作人員的任免遷調納入人事行政局統一辦理；惟各機關之機關保防業務仍受調查局指揮。
61年間，時任行政院副院長蔣經國認為安全單位形象不佳，下令將安全處、室整併至人事單位，成立人事室第二辦公室(即俗稱「人二室」)，並於各級學校增設「安全維護秘書」。
76年7月15日解嚴後，77年8月時任宜蘭縣長陳定南率先宣示凍結「人二室」並裁撤安全維護秘書，高雄縣縣長余陳月瑛亦予呼應，加以大眾傳播媒體擴大報導，形成輿論壓力。77年9月，立委許國泰、余政憲、許榮淑、吳淑珍、黃煌雄、王聰松、邱連輝等7人書面質詢行政院，批評各機關之人二室「箝制思想」與「監督言論」，要求各行政機關舉辦公聽會，讓社會大眾決定「人二室」的存廢。迄至80年5月1日終止動員戡亂後，行政院始函文正式廢止「人二室」。
81年7月1日，「政風機構人員設置條例」公布施行。
監委指出，依92年10月公布之司法院釋字第567號解釋，國家縱處非常時期，對人民權利之限制仍不得逾越憲法保障。「安全室」及「人二室」於動員戡亂與戒嚴制度下，以行政命令對公務員及教師進行調查考核，對人民思想、隱私與工作權之全面監控與查核，已違反法律保留原則，亦侵害人民受憲法第8條、第23條保障之基本權。
二、「一條鞭」指揮體系及「以黨領政」之保防體制
監委指出，「人二室」名義上編制於各行政機關人事部門，實際上卻受調查局指揮，形成獨立運作之指揮體系。正副主管之任免須經調查局同意，職員之派用、解任及免職亦須送調查局備查，保防工作人員直接向調查局匯報，不受機關首長實質指揮，甚至負責監控機關首長。此種機關內部另行存在之監控體系，導致行政體系內部指揮扞格與信任瓦解，破壞行政一體與層級指揮制度。
國民黨中央委員會為執行「臺灣地區保密防諜實施綱要」，設置「中央保防會報」作為全國保防業務的「最高指導決策」機構。依44年2月之中央保防會報統計，全國保防體系共建立4,396組保防組織、22,244名保防工作人員（詳如附表1），遍及中央機關、地方政府、交通事業、生產事業、文教機構、社團、鄉鎮村里等領域。此種「以黨領政」之保防體系，已嚴重違反行政中立原則，侵害人民受憲法保障之相關權益。
三、保防監控與線民布建
「人二系統」透過布建「保密員」與「防諜員」，構成安全監控網。其中「保密員」由各機關公開指定，「防諜員」則以秘密方式指派。以76年的臺北市政府為例，當年共布建了2,535名防諜員，平均每19個員工中就布建了1人負責監控同事，他們皆建立有「登記卡」並使用化名，蒐集了高達十數萬件的忠誠調查與防諜資料。保防工作人員之監控手段包括：言行觀察、布建義工、郵電檢查、訪談輔導，以及委請警察下班協管等方式。據前促轉會及學者研究指出，將一般員工轉化為保防工作人員之制度，產生「紀律不良」、「專業不足」、「布建有名無實」、「違反行政中立」及「破壞人際信任」等諸多流弊。
「人二系統」透過「先查後用」，對公務員進用、升遷、調職進行限制與審查，並將清查結果區分為「忠實」、「本分」、「消極」、「動搖」及「匪嫌」等5個等級，其中「動搖分子」係指「革命信仰喪失」，以此抽象標準作為人員任免遷調之參考依據。又藉防諜員制度，蒐集員工思想、言論、經濟狀況、個人秘密及交往情形等資料，將「不妥言論」層報調查局，再由機關首長進行「思想導正」。當事人完全無法查閱、更正相關紀錄，相關負面資料甚至伴隨一生。監察委員認為，此種制度不僅侵犯隱私與思想自由，更造成「隔牆有耳、人人心中有個小警總」之恐懼記憶及噤聲社會，破壞公民社會賴以維繫之互信基礎。
四、海外學人之安全查核及監控
64年至71年之「海鵬專案」，對海外學人進行安全查核，作為能否聘任與入境的依據；65年至71年之「光華專案」，則負責定期清查各機關已聘用的歸國學人，並由情治機關確認當事人是否涉嫌。71年合併為「海光專案」，每週召開一次會報，由調查局副局長主持，總政治作戰部、調查局、警備總部、警政署、教育部、青輔會及國民黨海工會等機關與會，協力有關機關學校執行安全工作，嗣於76年至84年期間，基於保密需求更名為「維民專案」，主要查核對象聚焦於中共滲透、暴力臺獨及特定外籍人士。
在實際運作中，無論是機關自行聘任或經青輔會推介的求職案，皆須由各機關團體的人二室彙送保防體系，函請情治機關清查當事人資料。查核資料經彙整研判後會提請會報討論，並做出「同意推介、聘用」、「暫緩處理」、「協調不予推介、聘用」，或「協調境管單位管制入境」之決議。維民專案存續的8年多期間，總計查核超過6.6萬人次，其中有162案因「涉嫌情節重大」遭協調不予介聘，且無論最終是否應聘，當事人皆會被列入專案長期監控。
對於威權統治時期以維民專案進行偵防調查的歷史，本院業於112年8月提出調查報告並糾正行政院，指出當時的監控資料多屬片面說詞、用語抽象且理由牽強，存在嚴重的黨政不分現象，不僅違反了自由民主憲政秩序，更實質侵犯了人民受憲法保障的聲譽與求職等基本權利。
五、校園與司法全面監控
監察委員調查發現，「人二系統」亦深入校園與司法體系。教育行政體系與情治單位透過「春風會報」及「學校安定協調執行小組」，建立校園安定組織體系及高密度線民網絡，針對大學師生進行政治布建與情報蒐集（如附表2）。69年間全國大專院校布建人數達3,005人，布建人數占全校師生比例達千分之8；73年間接受春風會報指揮之校園工作同志達4,744人。情治系統滲透訓導處、課外組、收發室、警衛與工友等關鍵職位，並吸收、訓練學生線民，監控異議性社團與「偏激教師言論」。例如72年間東吳大學政治學系副教授黃爾璇，即遭春風會報定調為煽惑學生，並施壓校方將其解聘。宜蘭暨羅東社區大學創校校長張捷隆亦自高中二年級起，因一篇作文批判教育、反共宣傳，被校方長官們約談、做筆錄，並遭監控超過50年；61年至金門高中擔任「特別師範科」導師，因教學及帶領方式自由、開放，惹怒了金門「戰地政務委員會」，以「影響學生心理傾向」 為由將其解聘。
此外，為監控學生與黨外人士或社會團體的聯繫與交流，更成立「安苑專案」，於異議性社團內部安插線民，以「請喝咖啡」進行試探吸收，透過行政系統對家庭施壓，甚至於軍中服役時延續監控。
司法方面，「人二系統」則負責監控法官、檢察官及法院職員。例如73年間，宜蘭地院法官演講主張「國家、政府、政黨為不同觀念」，即遭指稱言論不妥並啟動約談與內部調查；調查局要求繼續秘密瞭解其平日言行與動機，並「設法俟機加以疏導」。75年間吳淑珍、陳文輝案，調查局更直接要求司法院人二處提供承辦法官與書記官之風評資料；76年間，臺北地院法官揚言加入民進黨，調查局亦函請司法院預採防制措施。此種政治忠誠查核與思想監控，已實質干預司法獨立。
80年8月23日「人二系統」廢止後，又歷時20年，「法官法」方於100年7月6日公布，明文規定「法官於任職期間不得參加政黨、政治團體及其活動，任職前已參加政黨、政治團體者，應退出之」。
六、潘松帶陳情遭申誡處分案
監察委員指出，彰化縣政府於71年間通令全縣小學實施「論語教學實驗」，田尾國小教師潘松帶於75年2月26日致函教育部部長李煥反映該實驗弊端，卻遭彰化縣政府「人二室」於同年9月16日，以「越級陳述不循行政體系」為由核定申誡1次處分；其後教育部國教司司長方炎明函復潘松帶稱其受處分「誠始料所未及、願致慰忱」，而彰化縣國小校長會議亦於76年間決議取消「論語教學實驗」。
監委表示，彰化縣政府與教育部立場明顯矛盾，凸顯威權統治時期對體制內異音之壓制及行政裁量之恣意性，形成寒蟬效應。又申誡處分雖非促轉條例所稱「行政不法」，惟非捨棄真相調查與歷史還原之理由；彰化縣政府於114年4月30日頒發褒揚狀予潘松帶家屬，性質上已近似平復「重大人權侵害」以外之行政不法；至於陳情人所訴未獲30年資深優良教師獎勵部分，據彰化縣政府復以：相關名單已逾保存期限銷毀，尚無實體檔案可稽(仍由本院請教育部持續追蹤中)。
七、保防體系政治檔案管理與保存缺乏系統性
本院另就檔案局提供之907卷（共105,430頁）「人二系統」政治檔案進行分類統計，發現相關檔案數量龐雜，保存與管理缺乏系統性，內容呈現零散片段情形，檔案局允應強化保防體系政治檔案之蒐整、分類、編排及檢索機制，以利歷史真相釐清及後續研究參考。
八、結論
自42年4月起，國民黨中央委員會接辦臺灣地區保防工作並成立「中央保防會報」，歷經「安全室」至「人二系統」之演變，直至81年9月改制為政風機構為止，此一體系運行長達38年。威權統治時期政府耗費難以計數之人力及資源，於各機關及校園以「對國民黨忠貞與否」進行綿密之布建查核，長期侵害憲法保障之自由、言論及工作權，對民主憲政體制造成深遠傷害。
我國雖於76年結束戒嚴，然「人二系統」遲至5年後方完成改制，顯示出威權體制轉型之艱辛。監察委員強調，轉型正義的過程中，還原歷史真相是釐清責任、平復創傷、重建社會信任的重要基礎，也是臺灣清理威權遺緒的必經之路。保防系統影響人民自由、言論及工作等憲法保障之權利長達41年，惟長期的歷史真相模糊，不僅導致社會認知分歧，亦面臨加害者責任難以釐清的困境。為使社會達成真正的和解，亟需政府與民間就「國家轉型正義教育行動綱領」目標持續努力，建構奠基於法治與人權的歷史記憶，守護台灣民主轉型的珍貴成果。