交通運輸對任何地區而言，就有如血液循環系統之於人體一樣的重要，世界各國因此無不努力積極改善擴充交通運輸系統的乘載能力及運輸效能。但隨著運輸需求的不斷膨脹，不斷地擴充硬體設施或增加道路面積，不但可能力有未逮，人稠地峽的區域，也會碰到難以施展的困難。

如何在現有的交通建設基礎上，以目前已知的科技，如電腦、網路、通訊、控制及先進管理等技術，提升交通運輸的效率、安全與舒適，便成為世界各國有志一同的交通政策，也讓攸關「智慧交通」發展成敗的自動化技術，變得更加重要。

ETC案緣起
為了能讓高速公路用路人可在不停車、不用現金與更有效率及安全環境下完成繳交通行費，交通部臺灣區國道高速公路局（下稱高公局）也積極援引智慧交通的施政思維，規劃興建高速公路電子收費系統，以達增加收費站容量、縮短繳費期間、提高用路人便利及安全性、降低空氣污染等目標。

更重要的是，電子收費系統的建置營運可將高速公路的收費機制，從「計次」轉換實施為「計程」收費，以實現用路人「走多少、付多少」公平計程收費的宗旨，整體運作未來更可整合而為功能更強大的交通管理系統，為實現智慧型運輸系統的目標，打下堅實的基礎。

交通部最初的規劃，本來是要將高速公路電子收費系統的技術研發及系統建置，都委由中華電信辦理，但由於中華電信的設備採購預算，經立法院91年6月14日第五屆第一會期決議刪除，高公局只好重新規劃辦理「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運（下稱ETC）」案，規劃訂定適當經營期限委由民間機構先行籌措資金，負責系統建置、營運、維護、操作及行銷服務，再依雙方議定之委辦服務費用及支付方式，由高公局支付委辦服務費予民間機構。

高公局於92年8月20日正式公告招商，於期限內共有7家申請人參與徵求ETC案，最後在92年12月24日經甄審委員會於第一階段綜合評選出遠東聯盟（由遠傳電信、東元電機、精誠公司及神通電腦共組，94年1月6日正式更名為遠通電收）、臺灣宇通資訊科技及宏碁公司等三家業者為合格申請人，高公局隨即與三家廠商針對招商文件中可協商部分，展開12場協商會議，最後於93年2月26日第二階段甄審評選出遠通電收為最優申請人，經通過系統功能實測及完成議約作業後，高公局最後於93年4月27日與遠通電收完成簽約，93年11月26日第一個收費站（後龍）通過查核驗證，成為全臺灣第一個電子收費站，93年11月30日如期完成電子收費前端系統驗證後，於93年12月3日正式宣佈ETC全面建置開工。

沒想到的是，ETC案衍生的各種爭議，此時才正要開始。

ETC招標過程違反平等原則
首先就是ETC在正式全面建置開工後，居然發生得標業者也就是遠通電收，被最高行政法院撤銷最優申請人資格，最嚴重的後果，甚至可能會讓ETC招標過程必須重來，之前的投資很可能付諸流水，不管對政府、民間業者或民眾，都會造成非常嚴重的損失。

遠通電收之所以會遭最高行政法院判決撤銷最優申請人資格，最主要的關鍵之一，是因為高公局在辦理第二階段甄審協商事宜時，就甄審評分佔有重要地位的VPS系統（車輛定位系統）部分，僅與遠通電收進行協商，卻未與臺灣宇通及宏碁二公司進行協商，未平等對待各入圍申請人，程序進行違反平等原則，導致甄審委員會據以評審的資料不齊全，客觀上足以影響甄審結果所致。

回顧高公局與遠通電收的協商過程，高公局是因考量高速公路收費機制，未來將會從「計次」改為「計程」，由於此項變革攸關公共利益，高公局決定要跟進入第二階段的業者，釐清對計程收費影響甚鉅的關鍵技術－VPS系統（車輛定位系統）具體扮演的角色。

高公局在檢視遠通電收92年11月20日提送投資計畫書後，對於VPS系統所扮演的角色，除了未竟完全了解而產生疑義外，由於本案在審標階段時，世界各國唯一發展中之德國重車VPS系統亦遭遇技術困難，而遭致德國政府宣布考慮與承商解約，更讓高公局認定有必要請遠東聯盟釐清其VPS系統具體扮演之角色，並確認原提送投資計畫書中之發展時程。

因此，高公局便依據可協商項目中第四項概括項目之「增進公共利益」，於協商階段請遠通電收釐清，而遠通電收也於本計畫案93年1月16日所進行之第十二場協商會議時，與主辦機關確認其於原提送投資計畫書之建置計畫書p0-2及p1-3所作「DSRC系統及VPS系統於99年7月起一併轉換」之承諾，該聯盟並同意依附件三之說明二「除政策法令等不可歸責於遠東聯盟之事由外，遠東聯盟承諾於計程轉換時或之前提供VPS服務之承諾」，於修訂一版投資計畫書中加入此項承諾。

由於其他兩家業者並沒有在投資計畫書中，明定有關VPS系統的發展時程，如臺灣宇通公司雖已於其投資計畫書中說明VPS的原理與運作方式，並敘明系統中將預留與VPS結合的介面，於VPS技術成熟後與之結合，但因無明確之建置計畫及時程，高公局卻未能依照招商文件規範，進一步與臺灣宇通進行協商，請其再釐清說明，引發高公局未平等對待各入圍申請人的爭議。

事實上，協商行為本身不是問題，交通部在行政法院的答辯中也提到，標案規範中有規定，計劃書內容如果不符合計畫需求及可行性，可以進一步協商，但關鍵在於政府行政須符合「平等原則」。

所謂「平等原則」，是指相同事件應為相同之處理，不同事項應為不同之處理，除有正當理由外，不得對所規制之對象為差別待遇。行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即是平等原則的具體規定。至於所謂「正當理由」，依大法官第二一一號解釋：「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置。」而高公局只跟遠通電收協商，卻沒有跟其他兩家廠商進行同樣的處理，又無正當理由，自然會被視為差別待遇。

由於臺灣宇通無法接受甄審結果，因此提起行政訴訟。案經臺北高等行政法院及最高行政法院判決，認為VPS系統就甄審評分占有重要地位，高公局未與臺灣宇通公司協商VPS系統，程序進行違反平等原則，導致甄審委員會據以評審的資料不齊全，客觀上足以影響甄審結果，95年8月3日判決撤銷遠通電收最優申請人資格。

所幸ETC不需要重新招標，經委員會審慎討論後，認為最高行政法院之判決，並非認定第一次甄審有違法失職的問題，而是要補強公平對待的程序。高公局因此重新籌組甄審委員會，並於招商補充文件，新增包括「VPS系統建置規劃」之協商項目後，重為第二階段甄審程序。

高公局於95年8月10日邀集三家廠商，聽取其對最高行政法院判決意見後，確定宏碁公司不再參與後續之協商甄審，故合格之入圍申請人僅剩遠通電收及臺灣宇通二家，最後於96年4月14日評選出遠通電收公司為最優申請人，並於96年8月22日與該公司完成第二次簽約事宜，較前次簽約時程（93年4月27日）延後達3年3個月，全案始經確定，契約完成期程亦自113年4月延長至114年12月，計延後1年8個月。

但ETC所引發的爭議及合約問題，延宕計畫執行進度，很快地引起審計部的注意，並函送監察院處理。林鉅鋃委員調查發現，招商文件申請須知所規定的可協商項目，其實早已明定辦理ETC案甄選的協商程序，應遵守平等原則、公益原則，從前述的甄審、協商及議約過程中，可以發現計畫執行進度確實因為高公局的疏失而有所延宕。

林鉅鋃委員指出，科技發展日新月異，尤其是大型科技服務採購案，採購的需求（規格）及後續的發展，一定要仔細要求，但公務人員的專業可能不夠，只好參考廠商提供的資料，可能就會不自覺的被綁住規格或被懷疑圖利廠商。因此政府機關在處理此類大型標案時，相關工作小組對於招商文件申請須知相關規範及執行未臻熟稔，ETC雖然最後終於上路，但相關準備工作尚有加強之必要。

OBU爭議未考慮用路人權益
回顧ETC上路之初，爭議最大的問題之一，莫過於電子收費系統使用的車內設備單元（OBU）裝機費用及定價策略。雖然基於「使用者付費」精神，對用路人徵收高速公路通行費，並無爭議，但ETC對用路人而言，只是將通行費徵收方式，由人工收費改為電子收費，嚴格說起來，政府只是改變課徵規費方式，其衍生OBU等主要成本應如何分攤，理應審慎考量用路人之權益，如果沒有合理說明，卻讓用路人增加額外負擔，自然容易引發爭議。

事實上，依德國建置中之案例，OBU價格每個至少需1萬8千元，比遠通電收在投資計畫書所列「DSRC標準型」OBU的價格高出10餘倍，且民眾使用VPS上下高速公路時，每次通行都要支付通信費用，20年以1千萬顆計算其取得成本，估計至少需要2千億元以上之社會成本，如果遠通電收在得標後，利用市場獨佔優勢高價銷售OBU而獲利，用路大眾權益將完全沒有保障。

尤其在ETC上路初期，由於還在試營運階段，系統穩定度難免未臻完善，加上開放車道數量有限，用路人也還不熟悉如何開車才能順利扣款，諸多因素干擾之下，難免會產生使用爭議，如果因此增加用路人額外負擔，自然會造成用路人權益嚴重受損。

但調查發現，高公局招商文件申請須知中，攸關用路人權益之「電子收費使用者費用負擔」（150分），權重僅占評審項目總分（2000分）之7.5％，反觀與特許廠商營運利益有關的「系統財務計畫書」（300分）及政府利益有關的「委辦服務費用」（300分），配分權重均占15％，不但顯示高公局對於政府財政收益及特許廠商營運利益過於重視，也明顯輕忽用路人權益。

也正因為如此，高公局在與遠通電收公司第1次議約階段，未將用路人權益納入考量，直接依遠通電收公司投資計畫書所載OBU價格及安裝費簽約，導致用路人需額外給付購置成本、租金或其他行政作業費用等，引發民眾質疑政府為節省人工收費成本，枉顧民眾權益，增加用路人額外負擔，損及用路人的權益。

所幸本案在最高行政法院以辦理本案違反平等原則，必須重為第二階段評審程序時，高公局記取先前的教訓，除了在招商補充文件中，針對車內設備單元，新增包括：「1.單元開發、轉換及延用至計程收費階段。2.價格。3.登記。4.安全、連帶責任及保險。5.維修保固。6.其他有關用路人權益事項。」等項目協商外，也針對OBU的發展及價格訂定公平合理性，定出更為詳盡的核定管理方法，並與遠通電收達成OBU價格優惠方案、分期付款或租用方案等協議，也因此才能促成遠通電收後續提供免費裝機等優惠服務的可能。

綜上所述，高公局於本案規劃、甄審及議約階段，對於用路人之權益，未能審慎妥為考量、善盡把關責任，致引發輿論強烈抨責，嚴重傷害政府形象，顯有怠失。未來政府機關施政在導入類似各種智慧生活科技服務時，規畫上亦應重視類此問題，務須審慎考量並妥善保障使用人之相關權益。林鉅鋃委員指出，其實糾正案的意義，是「對事不對人」，不是在處罰，而是匡正時弊，希望能適度改正已經產生的事實，尋求各方皆贏的結果，更重要的是，也是促進改革的動力，行政部門其實可以善用監察院提出的糾正內容，督促相關人員積極改正。

公有土地不能無償提供民間業者使用
ETC雖為BOT性質，理論上政府只要負責監督規劃，投資興建的部分應全由民間業者自行籌措，但ETC的建置過程，因為涉及許多設計修正、施工及測試等事宜，如在ETC計次階段，遠通電收公司就必須在各高速公路收費站建置，而且運作初期還必須與人工收費機制並存，因此高公局在辦理ETC案時，根據「促進民間參與公共建設法（下稱促參法）」、「促進民間參與公共建設公有土地出租及設定地上權租金優惠辦法」及ETC招商文件申請須知等相關規定，將高速公路收費站土地房舍提供給遠通電收，作為必要的營運設施場地。

值得注意的是，政府不能無償提供公有土地或屋舍給民間業者。根據促參法第十五條第一項規定，政府固然可以提供適當優惠，以鼓勵民間業者投資，但所有的出租基地，都有明文規定租金的計算方式。監察院調查過程卻發現，高公局與遠通電收簽約時，有關房舍部分並未依照國有出租基地租金率調整方案之規定計算租金，減損政府租金收入。

遠通電收公司雖已於98年2月27日，提送重新試算的租金額對應表給高公局確認，依該表核計，93年原租用空間為1359.09平方公尺，96年重新丈量租用空間為1530.2平方公尺，每年需補繳租金約20萬元左右，但因為涉及是否無償使用範圍的認定部分，雙方未達共識，嗣經高公局於98年間多次與遠通電收公司開會研商後，於99年12月間補收遠通電收公司收費站租金及利息87萬餘元。

林鉅鋃委員強調，政府設施因為都屬於公有財產，提供民間業者使用，依政府相關規定，業者就必須負擔租金，雖然不是大錢，但公平原則及程序正義，一定要維護。另契約未臻明確，衍生部分空間是否應無償使用之爭議，應是明顯疏失，足堪政府其他機關謹慎看待，未來應在契約訂定之時，詳加規定，才能避免損及公共利益。

ETC計次階段查核驗證規劃尚難認有違失
其實利用BOT模式發展公共建設，全球不乏相關案例，不僅在國內已有高速鐵路、高雄捷運、臺北轉運站、臺北101等案例，其他案例如英法海底隧道、香港紅磡海底隧道、東西區海底隧道及大老山海底隧道等，都是相當有名的案例，其中的紅磡海底隧道更已於1999年9月1日特許期結束後，順利交還予香港政府，堪稱是對民眾、政府或民間業者三贏的結果。

但公共建設畢竟攸關民眾權益，政府雖委由民間業者投資興建，仍應善盡監督管理責任。而且科技技術日新月異，政府未來在導入較為複雜的技術時，更需要在制定招標規格或查核驗證，就得妥善規劃相關規範，確實落實執行，務求程序上符合公平原則，才不會造成後續爭議。

此外，由於一般民眾對於許多智慧應用並不熟悉，一旦碰到困擾或糾紛時，可能就會對政府主管機關或經營業者，產生諸多誤解，政府部門如果不能即時做好查核驗證，不但可能會因為媒體名嘴穿鑿附會的報導，產生諸多爭議外，更可能因此衍生人謀不臧的問題。

監察院在收到審計部函送本案的內容中，認為高公局規劃計次電子收費階段系統功能查核驗證方式未臻嚴謹，審核作業缺乏標準可循，致測試代號VS15、VS16之測試，有失公平、客觀及準確性，高公局仍核有未盡職責之情。因此，監察院在調查ETC招標作業行政疏失的同時，也進一步了解高公局在計次電子收費階段系統功能的查核驗證，是否也有相關疏失。

調查過程中發現，依高公局說明，本案在招商文件規劃時，因無從知曉採用何種系統技術、亦尚未能知曉建置方式為何，故並無從訂定查核驗證之項目、方式。但為了確保電子收費系統功能，能夠符合系統功能需求規範的要求，特別規劃於建置、營運期間，規定須經專業機構提送自主查核驗證計畫，經高公局審核通過後據以實施自主查核驗證後，再由高公局進行查核驗證。藉由專業機構之專業規劃、參與，提供更客觀、專業之查核。故有關測試項目、方式、次數等，係於自主查核驗證計畫書、查核驗證計畫書中，再依申請須知規定及廠商之系統、建置方式等擬訂。

自主查核驗證項目可以分為定性及定量兩種。在定性需求方面，必須測試系統的功能、性能與特性，是否具備且符合需求之功能，如測試代號VS15之「系統必須至少能取得120公里/小時以上未正確交易成功之車輛影像資料」及測試代號VS16之「交易扣款最高允許速度不得低於100公里/小時以下」，亦即系統需具備車速在100公里/小時以上，仍具有正確偵測及正確扣款的功能；在定量需求方面，則是要確認系統執行某項功能時，系統的可靠度與穩定度，如計次電子收費階段，系統偵測通行量之正確率至少須達99.98％。

對於前揭2項定性測試項目，三次測試中，僅一次完成測試時，就認定已完成全部測試工作，是否有失公平、客觀及準確性？據高公局表示，凡非歸咎於系統之因素，以致無法完成測試，會經專業機構臺灣德國萊因技術監護顧問股份有限公司簽署認確者，稱之「補測條件」；凡被宣告符合「補測條件」則該項該次測試必須補測，並應於該次測試報告中，詳細註記原因與處置情形，由於前揭測試項目都屬於定性需求測試，只要確認系統具有某項功能即可，測試次數不需要很多或測試時間不需要很長，補測結果符合測試需求即可。

綜上所述，高公局對於有關計次電子收費階段系統功能查核驗證此部分，規劃於建置、營運期間，規定須經專業機構提送自主查核驗證計畫，經高公局審核通過後據以實施自主查核驗證後，再由高公局進行查核驗證，該相關作業，尚難認有違失之處。

研究計畫應堅守專業及程序正義
而就在ETC衍生招標爭議之際，卻又爆發時任交通部簡任秘書宋乃午，因ETC案，涉嫌犯刑法第一三二條第一項洩漏國防以外應秘密之消息罪嫌、貪污治罪條例第四條第一項第五款違背職務之收受賄賂及不正利益罪嫌，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官提起公訴，還可能連累ETC案的執行。

調查結果發現，宋乃午於擔任交通部秘書室簡任秘書期間，利用執行職務之便，多次逾越權限及分際，假借部長權力、機會，濫權指示並洩漏標案等公務機密資料，且多次藉機向民間業者索取、收受餽贈及要求代付房租、餐飲招待等不正利益，其違法失職事證明確，情節重大，有違公務員服務法相關規定。

如宋乃午依民間廠商請託，濫權指示交通部運輸研究所（下稱運研所）製作相關有利於紅外線系統之研究報告，並提供民間廠商作為私人利益使用。由於ETC案的競標集團主要分為紅外線系統（遠東聯盟）及微波系統（宇通及宏碁），因輿論偏向大多數國家採用之微波系統，當時身為遠東聯盟成員的精業公司，乃經由精業公司協理蔡錦鴻向宋乃午表達，希望由運研所製作電子收費系統以採紅外線系統較為有利之研究報告，運研所完成報告後，直接將該報告直接交付於宋乃午，宋乃午取得報告後，復提供予蔡錦鴻。

值得注意的是，運研所在報告初稿階段，即因宋乃午的一再催促，先將草稿電傳至宋乃午之電子郵件信箱，宋乃午居然將其電子郵件信箱帳號及密碼告知蔡錦鴻，由蔡錦鴻自行至其電子郵件信箱內取得上開報告草稿。之後，宋乃午並打電話給運研所，要求作部分的修正，明顯干涉運研所報告的製作過程。

運研所為交通部運輸政策之研究機關，其所製作之研究報告係提供交通部制訂政策之參據，屬於國家資源，應不得任意提供作為民間廠商之私人利益使用，但運研所僅依宋乃午之口頭指示，即據以進行研究，並以電子郵件方式提供報告草稿，以及將研究成果逕提交宋乃午，並未經正式簽報部長或以正式函文函覆交辦單位，顯與「交通部運輸研究所辦理研究計畫作業須知」規定不合，處理程序顯有未當。

而宋乃午為使精業公司所參與之遠東聯盟使用之紅外線系統，能夠在甄審期間立於有利地位，濫權指示運研所製作、修改相關研究報告，提供給該公司，甚至還洩漏交通部臺灣鐵路管理局計軸系統採購案投標之審標結果。

林鉅鋃委員指出，學術單位及研究機構應該要秉持學理及專業，運研所被糾正，其實也是希望公部門以後可以藉此注意程序正義的問題，從計畫的交付、執行到最後的成果報告，不能預設結論，而是有多少證據說多少話，而且研究單位只要都能依照作業程序規定，其實也可以藉此抗拒高層施壓。

政府業務委外須嚴守法令及契約精神
林鉅鋃委員指出，隨著科技發展，政府為提供民眾更完善的服務，透過委外方式健全施政，已經在所難免，但必須留意，核心業務不能委外，而委外的業務一定要符合法令及契約規定，同時兼顧專業及程序面的要求。許多標案發生爭議，其實就是政府或業者不照合約走，或是訂約條件不夠詳盡等狀況，所造成的結果；委外不是壞事，但專業及程序都要注意。

此外，在調查交通部長機要秘書宋乃午部分，由於當事人宋乃午一概否認任何不法行為，並辯稱係依部長指示辦理，經調查委員深入調查相關事證後，其違法失職實屬明確。監察院於99年1月7日通過林鉅鋃委員及李復甸委員所提彈劾案，並移送公務員懲戒委員會審議。該會於99年3月2日以被付懲戒人應否受懲戒處分及其處分之輕重，以其犯罪是否成立為斷，而議決停止審議。其違失情節，嗣經臺灣高等法院以違反貪污治罪條例等規定，判處有期徒刑11年，褫奪公權8年，並經最高法院於99年12月27日駁回上訴而告確定後，該彈劾案再經公務員懲戒委員會於100年1月14日，認依監察院彈劾意旨，宋乃午於任職時確有違背職務為：「1.違法指示放寬顧問標投標廠商計劃主持人資歷及服務工作實績條件。2.配合廠商之能力，違法變更建置方式、時程。3.違法指示交通部運輸研究所製作研究報告。4.洩漏ETC案部分甄選委員名單。5.接續收受蔡錦鴻交付之賄賂或不正利益。」等情，惟既因服公務有貪污行為經判刑並宣告褫奪公權確定，已不得任用為公務人員，任用後則應予免職，本案處分已無必要之理由，而為免議之議決，併此說明。

ETC由於涉及非常先進的科技，且相關測試數據要求非常複雜，相關案卷資料相當龐大繁雜，從中釐清彙整出相關事實及疑義，其實相當辛苦，所幸在監察院同仁的通力合作下，一一克服，終於讓ETC案相關爭議得以釐清，也讓相關單位能據以改正，提供民眾更完善的用路服務。